Beschaffungsrisiko Konfliktmineralien – Wie der Staat Komplizenschaft vermeidet

Rohstoffe, deren Handel bewaffnete Gruppen finanziert oder unterstützt, werden als sogenannte «Konfliktmineralien» bezeichnet. Konfliktmineralien werden oftmals mit 3TG abgekürzt, was für Zinn, Tantal, Wolfram und Gold steht.[1] Sie sind zentrale Bestandteile vieler industrieller Produkte, insbesondere in der IT, der Automobilindustrie, im Maschinenbau, der Schmuckbranche sowie in der Energie- und Rüstungstechnik. Obwohl der Bergbau weltweit als Risikosektor für Arbeits- und Menschenrechtsverletzungen gilt, sind diese besonders im Osten der Demokratischen Republik (DR) Kongo gravierend. Seit Ende der 1990er-Jahre haben die dortigen Konflikte Schätzungen zufolge mehr als sechs Millionen Menschen das Leben gekostet.[2] Allein in den ersten drei Monaten des Jahres 2025 fielen schätzungsweise 7.000 Menschen den Kämpfen zum Opfer[3] und bis April waren etwa sieben Millionen Menschen innerhalb des Landes vertrieben worden.[4]

Die anhaltende Gewalt in der DR Kongo hat eine der grössten humanitären Krisen der Gegenwart ausgelöst. Die Ursachen für die Gewalt sind komplex und eng miteinander verflochten: Sie reichen von den Folgen der kolonialen Vergangenheit über die wirtschaftlich motivierte Komplizenschaft internationaler (insbesondere westlicher[5]) Akteure[6] bis hin zu schwachen staatlichen Strukturen und ethnischen Spannungen.[7] Auch multinationale Unternehmen kommen ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht oft nicht oder nur unzureichend nach und führen so Konfliktmineralien in ihre Lieferketten ein.[8]

So vielschichtig wie die Ursachen der Konflikte in der DR Kongo sind, so erfordern auch ihre Lösung umfassende Massnahmen und koordinierte Anstrengungen. Auch das öffentliche Beschaffungswesen ist davon betroffen, denn der staatliche Bedarf an mineralischen Rohstoffen ist beträchtlich: Wer beispielsweise IKT einkauft, bezieht mit hoher Wahrscheinlichkeit Rohstoffe aus der DR Kongo. So stammen etwa zwei Drittel des weltweit geförderten Kobalts, das essenziell für wiederaufladbare Batterien ist, aus der DR Kongo[9]. In der ostkongolesischen Region Kivu lagern zudem rund 60 bis 80 % der weltweiten Coltanreserven – ein Rohstoff, der für die Herstellung von Mobiltelefonen, Computern und anderen elektronischen Geräten unverzichtbar ist.[10]

Warum die VSoTr für konfliktfreie Lieferketten nicht ausreicht

Die Schweiz hat sich dem Thema Konfliktmineralien auf regulatorischer Ebene angenommen: So ist am 1. Januar 2022 die Verordnung über Sorgfaltspflichten und Transparenz bezüglich Mineralien und Metallen aus Konfliktgebieten und Kinderarbeit (VSoTr) in Kraft getreten.[11] Diese verpflichtet gewisse Unternehmen, Sorgfalts- und Berichterstattungspflichten in Bezug auf Konfliktmineralien und Kinderarbeit einzuhalten.

Das heisst konkret: Unternehmen mit Sitz oder Hauptniederlassung in der Schweiz, die mehr als eine bestimmte Menge an Konfliktmineralien importieren, müssen unter anderem:

• Ein funktionierendes Managementsystem zur Rückverfolgbarkeit der Lieferkette aufbauen;
• Risiken systematisch analysieren;
• konkrete Massnahmen zur Risikominimierung ergreifen und jährlich darüber berichten, welche Schritte sie unternommen haben und wie wirksam diese tatsächlich sind
• sowie Audits durch unabhängige Dritte durchführen lassen

Die VSoTr allein ist jedoch nicht ausreichend, konfliktfreie Lieferketten zu schaffen. Ein zentraler Schwachpunkt ist, dass sie lediglich für Direktimporteure von Mineralien gilt. IT- oder Autohändler, die keine einzelnen Rohstoffe, sondern fertige Endprodukte importieren, die diese aber enthalten, fallen nicht unter die Regulierung. Für sie besteht keine gesetzliche Verpflichtung, ihre Lieferketten auf Konfliktfreiheit zu überprüfen.

Das öffentliche Beschaffungswesen als Erweiterung zur VSoTr

Das öffentliche Beschaffungswesen kann mehrere «blinde Flecken» der Verordnung ausgleichen. Einerseits können die Anforderungen so erweitert werden, dass sie auch Endhersteller, Verkäufer sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU) betreffen. Diese müssen dann minimale Sorgfaltspflichten in Bezug auf ihre Lieferketten wahrnehmen. Andererseits fallen auch Unternehmen in den Radar, die weder an nationale noch transnationale Verordnungen zu Sorgfaltspflichten gebunden sind.

Auf diese Weise kann die öffentliche Hand ihrer Vorbildfunktion gerecht werden. Da der Staat Güter in grossen Mengen konsumiert, die das Risiko von Konfliktmineralien beinhalten, sollte sich auch dieser der Thematik annehmen, um zu vermeiden, Kriege indirekt mitzufinanzieren. Der Staat ist in jeder Volkswirtschaft die kaufkräftigste Konsumentin und hat eine grosse Hebelwirkung: Entscheidet sich der Staat dafür, dass die Förderung konfliktfreier[12] Produkte wichtig ist, sendet das ein Signal an die Wirtschaft.

Konfliktfreie Mineralien im staatlichen Einkauf: Erste Ansätze für Vergabestellen

Doch die Frage ist nun konkret: Wie können Beschaffer*innen konfliktfreie Mineralien in einer Ausschreibung fördern?

Grob gesagt gibt es zwei Möglichkeiten: Nachweise können entweder als Voraussetzung oder als Anreiz Teil des Vergabeverfahrens sein und/oder während der Vertragslaufzeit durch vertragliche Verpflichtungen konkretisiert und vertieft werden.

Was erstere betrifft, können Anbieter bereits über die Teilnahmebedingungen ausgeschlossen werden, wenn sie gegen ILO-Kernarbeitsnormen oder ratifizierte Übereinkommen der Schweiz verstossen (vgl. Art. 12 BöB i.V.m. Art. 4 VöB). Als Nachweis für die Einhaltung solcher Standards können Unternehmen verpflichtet werden, entsprechende Dokumente einzureichen. Obwohl Konfliktmineralien nicht direkt in die Teilnahmebedingungen einfliessen, kann dies indirekt geschehen. Da die Arbeit im Bergbau meistens mit arbeitsrechtlichen Risiken verknüpft ist, können beispielsweise Produktzertifikate gefordert werden, die auf diese Lieferkettenstufe Bezug nehmen.

In Branchen, die Produkte verkaufen, bei denen ein hohes Risiko besteht, Konfliktmineralien zu enthalten, besteht die Möglichkeit, im Rahmen der Eignungskriterien (oder gegebenenfalls in den technischen Spezifikationen) direkt einen Nachweis von Bemühungen um eine konfliktfreie Lieferkette zu verlangen. In diesem Zusammenhang könnte die Integration eines Leitfadens wie des OECD-Leitfadens für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht im Hinblick auf verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln oder ähnlicher Richtlinien in die unternehmensspezifische Strategie gefordert werden. Da dieser Leitfaden sowohl die Grundlage für die VSoTr als auch für die EU-Konfliktmineralienverordnung bildet, besteht keine Gefahr, den Markt unrechtmässig einzuschränken. Ähnlich anerkannt könnten auch eigens erstellte Richtlinien des Unternehmens oder die Übernahme einer Richtlinie einer Rohstoffinitiative sein.

Ein weiterer Weg ist, Bemühungen zu konfliktfreien Lieferketten über Zuschlagskriterien zu belohnen. Das heisst, Beschaffungsstellen können durch Fragenkataloge oder Anbieterkonzepte die unternehmensinternen Leitlinien, Strategien oder Berichte als Belege zur Vermeidung von Konfliktmineralien qualitativ bewerten.

Die Universität St. Gallen wählte in einer vergangenen «Netzwerk-Beschaffung» ein solches Vorgehen und fragte Anbieter (unter anderem) zu ihrem Verhalten im Umgang mit Konfliktmineralien ab:[13] Die Anbieter mussten angeben, ob sie über eine Strategie im Umgang mit Konfliktrohstoffen verfügen (zumindest für die offerierten Geräte), ob in der gesamten Lieferkette überprüft wird, ob Konfliktrohstoffe vorkommen und wieviel Transparenz über deren Herkunft besteht. Dabei kann auch eine Liste der verwendeten Schmelzereien oder der Anteil zertifizierter Rohstoffe verlangt werden.

Als konkreten Nachweis können die oben erwähnten Umsetzungsbemühungen eigener Leitlinien oder die Integration eines Kodex einer Unternehmensinitiative (wie der «Responsible Mineral Initiative» [RMI]) eingereicht werden. So forderte die SBB bei einer Ausschreibung von Mobiltelefonen und Tablets unter den «Soll-Kriterien», dass die Herstellerfirma ein eigenes Programm zur Vermeidung von Konfliktmineralien hat oder Teil einer Initiative ist.[14]

Alternativ kann ein Audit oder ein Zertifikat als Nachweis eingereicht werden. Im Bereich der Konfliktmineralien existieren mehrere bekannte Programme und Auditsysteme, darunter etwa RMI/RMAP, EPRM, iTSCi (3T), RJC (für Schmuck) oder IRMA (für Bergbau), die die untersten Stufen der Lieferketten «überwachen». RMAP (Responsible Minerals Assurance Process) prüft beispielsweise, ob Schmelzen und Raffinerien ihre Mineralien konfliktfrei beschaffen (d.h. sie müssen «traceable» sein).[15] Des Weiteren gibt es im IKT-Bereich einige Produktzertifikate wie TCO Certified oder EPEAT, die zwar nicht direkt Schmelzen oder Raffinerien kontrollieren, sich jedoch an den Vorgaben von sogenannten Multi-Stakeholder-Initiativen orientieren. Das bedeutet, dass sie von Fabriken und Händlern die Umsetzung von Richtlinien zum verantwortungsvollen Einkauf von Konfliktmineralien verlangen.

Letztendlich kann der Vertrag als weiteres Instrument eingesetzt werden, konfliktfreie Mineralien zu fördern. Er kann die «Vollendung» der Anbieterkonzepte oder Fragenkataloge darstellen, indem die von dem Unternehmen gemachten Angaben weiter vertraglich gefestigt werden. Oder aber es werden allgemein gewisse Pflichten im Vertrag festgemacht (sofern diese Vertragsdetails dem Anbieter während des Verfahrens bekannt sind). So kann beispielsweise in einer Klausel oder AGB festgelegt werden, dass der Anbieter sich verpflichtet, konfliktfreie Mineralien zu nutzen und jährlich ein aktualisiertes Conflict Minerals Reporting Template (CMRT) für nachgelagerte Unternehmen oder einen gleichwertigen Bericht zur Herkunft der eingesetzten Mineralien vorzulegen.[16] Durch den Vertag kann die Vergabestelle auch Sanktionen festlegen.

Der Staat kann so mit dem umsichtigen Einkauf von Mineralien zu einem Teil der Lösung der Konflikte beitragen und macht sich nicht der Komplizenschaft schuldig.

Referenzen

[1] Obwohl sich diese Definition in vielen Regulatorien findet, ist sie unvollständig. Auch andere Mineralien, am bekanntesten Kobalt, werden in weitreichendem Masse illegal erworben und zur Finanzierung von Konflikten gebraucht.

[2] S. Misteli, C. Jochem, A. Renner und K. Manz, «Kongo und Coltan: Wie die M23-Rebellen Millionen verdienen», Neue Zürcher Zeitung, 16. April 2025. [Online]. Verfügbar unter: https://www.nzz.ch/wirtschaft/wie-die-m23-miliz-mit-einer-coltanmine-in-kongo-millionen-verdient-und-der-rohstoff-in-unseren-handys-landet-ld.1872180

[3] «Kongo: Ein Frieden, den keiner will?» - Rosa-Luxemburg-Stiftung. https://www.rosalux.de/news/id/53275/kongo-ein-frieden-den-keiner-will

[4] S. Misteli, C. Jochem, A. Renner und K. Manz, «Kongo und Coltan: Wie die M23-Rebellen Millionen verdienen», Neue Zürcher Zeitung, 16. April 2025. [Online]. Verfügbar unter: https://www.nzz.ch/wirtschaft/wie-die-m23-miliz-mit-einer-coltanmine-in-kongo-millionen-verdient-und-der-rohstoff-in-unseren-handys-landet-ld.1872180

[5] So z.B. die Ermordung des ersten demokratisch gewählten Premierministers der DR Kongo, Patrice Lumumba. (1961). Lumumba wurde nach nur knapp drei Monaten im Amt zunächst mit Unterstützung der CIA gestürzt und anschliessend im Beisein belgischer Soldaten ermordet. Seine Entscheidung, wichtige Bergbauunternehmen im Kongo zu verstaatlichen, stiess sowohl bei der ehemaligen Kolonialmacht Belgien als auch bei den USA auf massive Ablehnung. Nach Lumumbas Ermordung wurde ein pro-westliches, anti-kommunistisches Regime etabliert, das schliesslich zum Mobutu-Regime (1965–1997) führte. Von diesem profitierten auch Schweizer Banken erheblich.

[6] Diese Dynamik wird durch bilaterale Abkommen zwischen einigen Staaten und den Nachbarländern der DR Kongo – insbesondere Ruanda – weiter verstärkt, da diese Abkommen einen privilegierten Zugang zu Rohstoffen sichern. Dies, obwohl Ruanda nachweislich militärisch in die Ressourcenkonflikte im Ostkongo verwickelt ist. D. Mahtani, «Another major war is looming – and western support for Rwanda is fuelling it», The Guardian, 31. Januar 2025. [Online]. Verfügbar unter: https://www.theguardian.com/commentisfree/2025/jan/31/war-west-support-rwanda-m23-rebels-drc; für neuste Entwicklungen siehe: D. Psaledakis, S. Rolley, and R. Corey-Boulet, «Rwanda, Democratic Republic of Congo set to sign peace agreement in Washington», Reuters, Jun. 27, 2025. Verfügbar unter: https://www.reuters.com/world/africa/rwanda-democratic-republic-congo-set-sign-peace-agreement-washington-2025-06-27/

[7] Der erste Kongokrieg (1996–1997) war eine Nachwirkung auf den Völkermord in Ruanda. Er begann mit dem Einmarsch ruandischer und ugandischer Truppen im Ostkongo, um gegen geflohene und sich organisierende Hutu-Milizen vorzugehen. Der Krieg war begleitet von verschiedenen Interessen, sich Zugang zu Ressourcen im Kongo zu verschaffen.

«Conflict in the Democratic Republic of Congo», Global Conflict Tracker. https://www.cfr.org/global-conflict-tracker/conflict/violence-democratic-republic-congo?

[8] United States Government Accountability Office, «CONFLICT MINERALS Peace and Security in Democratic Republic of the Congo Have Not Improved with SEC Disclosure Rule», GAO-25-107018, 2024.

«New investigation suggests EU trader Traxys buys conflict minerals from DRC», Global Witness, 15. April 2025. https://globalwitness.org/en/campaigns/transition-minerals/new-investigation-suggests-eu-trader-traxys-buys-conflict-minerals-from-drc/?

«Who profits from conflict in the Democratic Republic of the Congo?», Global Affairs And Strategic Studies. https://www.unav.edu/web/global-affairs/who-profits-from-conflict-in-the-dr-congo?;

Mmoran, «Illicit mineral supply chains fuel the DRC’s M23 insurgency  - Atlantic Council», Atlantic Council, 29. Mai 2025. https://www.atlanticcouncil.org/blogs/energysource/illicit-mineral-supply-chains-fuel-the-drcs-m23-insurgency/?;

[9] Most of the world’s cobalt is mined in the Democratic Republic of Congo, but refined in China. (n.d.). Our World in Data. https://ourworldindata.org/data-insights/most-of-the-worlds-cobalt-is-mined-in-the-democratic-republic-of-congo-but-refined-in-china

[10] L. Biehl, «Soziale Nachhaltigkeit in der Beschaffung von IKT-Produkten», Jusletter IT, Nr. 20-August-2024, Jan. 2024; UN, «DEMOCRATIC REPUBLIC OF THE CONGO 1993-2003 UN Mapping Report: Violence linked to natural resource exploitation», 2003. [Online]. Verfügbar unter: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Countries/CD/FS-5_Natural_Resources_FINAL.pdf

[11] In der EU gibt es mit der Verordnung (EU) 2017/821 eine ähnliche Regelung: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX%3A32017R0821

[12] «Konfliktfrei» sollte nicht mit «nicht aus der DR Kongo» gleichgesetzt werden. Ein Boykott ist nicht zielführend. Vielmehr sollte daran gearbeitet werden, faire Handelsbeziehungen aufzubauen, damit auch die kongolesischen Arbeiter*innen von der wirtschaftlichen Entwicklung profitieren.

[13] Projekt ID: 273780 | Datum: 05.02.2024

[14] Projekt ID: 199055 | Datum: 11.02.2020

[15] In jüngster Zeit haben sich jedoch die Grenzen und teils gravierende Mängel solcher Auditsysteme gezeigt, da immer wieder zertifizierte Mineralien als illegal erworben aufgedeckt wurden. Dazu kommt, dass selbst wenn Audits Missstände aufdecken, es oft an effektiven Mechanismen und Anreizen zur Durchsetzung von Änderungen oder Sanktionen fehlt; denn es gibt nur wenige Anreize für Unternehmen, sich tatsächlich an die Regeln zu halten: Global Witness, «The ITSCI Laundromat: How a due diligence scheme appears to launder conflict minerals,», 2022, https://gw.cdn.ngo/media/documents/The_ITSCI_Laundromat_-_April_2022.pdf

[16] «Conflict Minerals reporting Template». https://www.responsiblemineralsinitiative.org/reporting-templates/cmrt/; «Due-Diligence-Toolbox», Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU. https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/raw-materials/due-diligence-ready/due-diligence-toolbox_de